农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴
作者简介：高飞，广东外语外贸大学教授、吉林大学兼职教授、博士生导师，吉林大学农业农村法治研究院农村土地法治研究中心主任。
文章来源：《法学研究》2016年第3期。
基金资助：全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目“城乡统筹发展中的农村土地法律制度研究”(201105)、中国博士后科学基金面上资助项目“统筹城乡发展中的土地承包经营权征收补偿法律问题研究”(2013M530094)的阶段性成果。
本摘编共3962字，注释已略，引用请参照原文。如有侵权，请联系后台予以删除。
内容提要：我国在1978年后逐步确立了“两权分离”的农村土地权利结构，为农村经济的发展作出了巨大贡献。但是，“两权分离”制度自始就存在制度理念重效率而轻公平、制度体系重利用而轻所有、权利设计重土地承包经营权而轻其他农地使用权的制度缺陷，致使现行农村土地法律制度的发展障碍重重。党的十八届三中全会为克服“两权分离”制度的弊端，提出了“三权分置”的农村土地权利结构。但该政策被形式化地理解为所有权、承包权、经营权叠加并立的土地权利结构，给农地制度的构建与完善带来了挑战。“三权分置”的农村土地权利结构实为集体土地所有权、成员权、农地使用权三权并立，此是保障农村集体经济和农村集体经济组织成员权利之有效实现的重大政策举措，也是力促统分结合的双层经营体制落到实处的有力工具。
关键词：两权分离三权分置集体土地所有权成员权农地使用权
一、“两权分离”的农村土地权利结构之制度缺陷
(一)制度理念重效率、轻公平
1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出个人收入分配要“体现效率优先，兼顾公平”，而注重彰显农地利用效率的“两权分离”制度的精神正与上述政策的指导思想相吻合，遂逐渐被土地管理法、农村土地承包法和物权法以法律形式固定下来。
“效率优先，兼顾公平”的政策精神的确促进了农业生产的发展和农民生活水平的提高，但也在农村社会引发了不少问题，其中最突出的问题就是人地矛盾加剧。农业税费的免除，意味着集体土地所有权主体———农民集体不能够再获取任何地租，所有权的收益权能受到极大的限制。原本应由农民集体作为所有者享有的土地收益通过承包制由全体土地承包经营权人分享，故土地承包经营权人名义上行使的是土地承包经营权，实际上不仅获得了基于土地承包经营权产生的全部收益，而且还获取了作为农民集体的成员应分享的基于土地所有权产生的收益。而在农村不享有土地承包经营权而成为无地人口的农民集体成员，则既不能享有基于土地承包经营权产生的收益，也不能分享基于土地所有权而产生的收益。
(二)制度体系重利用、轻所有
“两权分离”的农村土地权利结构确立后，尽管各时期的农业政策一再强调坚持农村土地集体所有制，并在民法通则、土地管理法、农村土地承包法、物权法等法律中明确规定了集体土地所有权制度，但集体土地所有权制度在法律规范层面沦为坚持农村土地集体所有制的一个符号，没有发挥作为一切财产权基础的所有权的制度功能。
在实行“两权分离”制度后，法学界未对人民公社时期集体统一经营土地之效率低下的深层根源进行剖析，就以从“归属(所有)”到“利用”的物权法理念为指导，撇开对集体土地所有权制度的细致研究，力图以土地承包经营权制度的完善代替集体土地所有权制度的系统建构。这正好成为我国国家政策和农地立法蕴含的“重效率、轻公平”之制度理念的注脚。然而，重视“物的归属”与实现物的充分利用并不矛盾，而忽视“物的归属”却往往弱化了所有权人的利用方式，减少了集体土地的经营模式，使得充分利用物的可能性降低。
(三)权利设计重土地承包经营权、轻其他农地使用权
以集体土地所有权为基础，派生出土地承包经营权，集体建设用地使用权，宅基地使用权，自留地、自留山使用权和债权性农地使用权，这是第二层次的权利，是农地权利体系的基础。第二层次的权利，就是通常所说的农地使用权，除此处已经明确提及的集体建设用地使用权、宅基地使用权、自留地(山)使用权外，还应当包括地役权。但“两权分离”制度并未对土地承包经营权以外的农地使用权表现出应有的重视。
可见，在农村土地法律制度建构中，“两权分离”制度的演进生发出了一个权利内容不对称发展和权利主体利益失衡的制度结构，实践中强调“分”而无视“统”，已经严重影响到农民财产利益和农村集体经济的有效实现。
二、“三权分置”政策现有解读之法律审视
(一)“三权分置”政策既有解读之疏失
将“三权分置”解读为所有权、承包权、经营权三权并立的农村土地权利结构，面临着现行法规范和农村土地经营实践的拷问。
第一，法律意义上的承包权应被包含于集体土地所有权主体制度中，无法从土地承包经营权中分离出来。
主张从土地承包经营权中分离出承包权是对政策的一种教条化解读，而非法律性解读；在解读“三权分置”时，切忌对土地承包经营权这一法律术语作出望文生义之解释。
第二，在土地承包经营权的法律建构中，能够充分实现试图从土地承包经营权中分离出来的经营权拟实现的制度功能。
由于所谓的承包权是农村集体经济组织的成员初始取得承包地的资格，其属于集体土地所有权主体制度的组成部分，而作为用益物权的土地承包经营权不包含该种所谓的承包权的内容，故在回避对集体土地所有权制度进行变革的情形下，将土地承包经营权分解为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权并存的“三权分置”之农村土地权利框架，在法律逻辑上根本不能成立。对“深改决定”中“三权分置”政策的这种解读，不利于政策的制度化、法律化，应坚决予以摈弃。
(二)“三权分置”政策既有解读疏失的根源及弊害
在“深改决定”出台后，一些专家提出“深改决定”构建了所有权、承包权、经营权分置的农村土地权利结构，主要目的是为了加强承包地流转，而通过推行“三权分置”加强土地承包经营权抵押融资，则是其中最受重视的一个任务。
事实上，土地承包经营权不得抵押的根源在于我国担保法第37条和物权法第184条的规定，但这一规定备受非议。土地承包经营权的转让和设定抵押都是权利人对土地承包经营权的一种法律上的处分，以土地承包经营权为抵押物的抵押权的实现，在本质上就是土地承包经营权的转让，但该种实现抵押权导致的土地承包经营权转让以“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形”为前提，在土地承包经营权转让为法律所允许和政策所鼓励的情况下，单单对土地承包经营权抵押加以禁止，违背基本法理。
将“深改决定”中的“三权分置”政策解读为所有权、承包权、经营权“三权分置”的农村土地权利结构，正是基于“两权分离”制度的路径依赖而造成的。该主张将土地承包经营权分解为承包权、经营权，是为了进一步促进承包地流转，因为“农地流转无疑对扩大经营规模和提高劳动生产率等产生积极的影响”。经营权独立出来后，“则通过在更大范围内流动，提高有限资源的配置效率，并由此发展新型经营主体和多元化土地经营方式”。该主张尽管提倡所有权、承包权、经营权“三权分置”，却将集体土地所有权制度弃于一边不予理睬，对土地承包经营权之外的其他农地使用权制度也依然熟视无睹，在本质上是“两权分离”的农村土地权利结构的翻版，仍然受重效率、轻公平理念的指导，是一种重利用、轻所有的制度体系，实行的是重土地承包经营权、轻其他农地使用权的制度设计。
三、“三权分置”政策的再解读及其制度价值
针对“两权分离”制度已经显现出来的缺陷，“深改决定”不是简单地将土地承包经营权分离为承包权和经营权，实行所谓的所有权、承包权、经营权之“三权分置”制度，而是从我国农村发展理念转型的大视野出发，在集体土地所有权制度中着力打造主体制度，并致力于落实农村集体经济组织成员的成员权(社员权)，同时冲破长期以来在农地利用制度中土地承包经营权单线发展的羁绊，推动各种农地使用权齐头并进、共同发展，以形成所有权、成员权、农地使用权“三权分置”的新的农村土地权利结构。所有权、成员权、农地使用权“三权分置”的农村土地权利结构的建立具有重要意义。
第一，突出集体土地所有权的制度功能以促进农村集体经济的有效实现。
关于充分实现“物的利用”的种种理论与规则皆是围绕所有权问题而顺势展开的，故没有充实的集体土地所有权制度，包括土地承包经营权在内的各种农地使用权制度的完善将欠缺厚实根基。
除农村实践的需求外，土地承包经营权的健康发展也需要一个健全的集体土地所有权制度为基础。未来推进宅基地使用权、集体建设用地使用权等制度建设，也必将得益于一个科学、务实的集体土地所有权制度的建构。“深改决定”从政策视角发出了着力打造集体土地所有权制度的先声，说明农村土地法律制度中“重利用、轻归属(所有)”的制度体系开始消解。
第二，明晰农村集体经济组织成员的法律地位以强化农民成员权利的保障和分配公平的实现。
“深改决定”明确提出“保障农民集体经济组织成员权利”，为立法上明确规定农村集体经济组织成员的社员权树立了航标。
农村集体经济组织成员的社员权是集体土地所有权主体制度的核心成分，具有明显的人法性，而将成员权在制度上设计为农村土地权利结构的组成部分，则需要相应的理论和实践支撑。在我国农村土地法律制度中，从集体土地所有权制度中分离出成员权并强调成员权的独立性，与业主的建筑物区分所有权确认“共同管理的权利”的独立性具有类似的制度技术。
完善集体土地所有权制度必须将其主体制度的构建作为重要一环。而我国现行集体土地所有权主体制度却概念内涵模糊、缺位和利益虚化。要弥补集体土地所有权主体制度的上述缺陷，必须重新建立农村集体经济组织成员的社员权制度。从作为公平分配集体资产的依据来看，构建并完善农村集体经济组织成员的社员权，也是对“重效率、轻公平”的现有制度理念的修正。
第三，整合农地使用权体系以促使包括土地承包经营权在内的各种农地使用权制度的完善。
“深改决定”以政策的形式，第一次将集体建设用地使用权制度、宅基地使用权制度与土地承包经营权制度相提并论，这是体系化思维在农地使用权制度建设中的体现。
在现行农村土地制度中，就农地使用权体系而言，土地承包经营权制度一枝独秀，其他农地使用权规范零零碎碎，既不能满足实践需求，也与农地使用权制度的体系化建构相去甚远。“深改决定”契合了农村土地法律制度的体系化构建要求，在农地使用权制度方面，除了对土地承包经营权制度一如既往地给予关注外，也对集体建设用地使用权、宅基地使用权等农地使用权制度的发展路径进行了勾勒。
结语
农村土地权利结构是农村土地法律制度的核心。尽管“两权分离”制度在农村经济发展中的贡献有目共睹，但其制度红利已经释放殆尽。“深改决定”创造性地以集体土地所有权、成员权、农地使用权“三权分置”的农村土地权利结构取代“两权分离”制度，实为党中央未雨绸缪之举。成员权本为集体土地所有权主体制度的重要成分，但将该权利从集体土地所有权制度中分离出来具有重大意义。农地使用权体系化的构建目标使对农村土地的利用不再由土地承包经营权制度一叶障目，也便于督促各种农地使用权制度共同完善。在集体土地所有权、成员权、农地使用权中，集体土地所有权是基础，成员权是农村集体经济和农村集体经济组织成员利益之有效实现的桥梁，农地利用权是实现上述目标的工具。
