摘要：发展新型农村集体经济赋予了农村基本经营制度以新的内涵,体现了农村集体所有制实现形式的创新。新型农村集体经济具有财产基础公有性、组织载体多元性、产权和成员清晰性、治理机制科学性、利益分配多元性等法律特征。促进新型农村集体经济发展,应当贯彻坚持农村集体所有制的法治底线、坚持维护农民根本利益的法治目标、坚持在法治轨道上推进市场化改革的法治理念。在法律制度层面促进新型农村集体经济发展,应当构建适应新型农村集体经济发展的主体模式、产权结构和治理体系。秉持法治思维,遵循法治路径,确保在法治框架内促进新型农村集体经济发展,尽快制定《新型农村集体经济促进法》。
关键词：新型农村集体经济；法律特征；法治理念；法治进路；新型农村集体经济促进法
一、新型农村集体经济的法律界定
（一）新型农村集体经济的内涵界定
关于何谓新型农村集体经济，学界的界定差异明显。本文认为，新型农村集体经济可以界定为：以特定农村社区范围内的集体财产为基础，以农户、新型农村集体经济组织以及通过合作与联合等多种形式组成的新型农业经营主体为组织载体，产权明晰、成员清晰、治理科学、经营灵活、利益共享的新型经济形态。这种农村集体经济是我国社会主义农村集体所有制的有效实现形式，是农村基本经营制度的丰富与发展。
（二）新型农村集体经济的法律特征
1.财产基础的公有性
在基本属性上，新型农村集体经济是集体成员利用集体所有资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，新型农村集体经济财产基础的公有属性仍未改变，其仍是农民集体所有制的实现形式。
2.组织载体的多元性
在发展新型农村集体经济过程中需要多元农业经营主体的参与，具体而言：统分结合的双层经营体制的“统”方以新型农村集体经济组织为组织载体，“分”方以家庭农户为组织载体。除此以外，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、混合所有制经济企业等农业经营主体，也通过合作、联合等形式纳入新型农村集体经济的组织体系中。
3.产权和成员的清晰性
就产权关系而言，《民法典》第261条第1款及第262条明晰了不同层级的成员集体是集体财产的所有权人，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权。就成员而言，在农村集体产权制度改革中，对农村集体经济组织成员资格进行了确认和认定，基本解决了成员边界不清问题。在成员资格确认的基础上，集体经济组织成员基于集体资产股份而享有占有、收益、有偿退出及担保、继承等成员权利，产权关系也得以清晰。
4.治理机制的科学性
新型农村集体经济的治理机制建立在科学的内部和外部治理机制的制度安排之上。新型农村集体经济组织内部建构起了农村集体经济组织法人的静态治理结构和动态治理机制。通过“化外为内”和“以特为基”两个方向化解农村集体经济组织的内部治理困境，初步形成了新型农村集体经济的治理体系和维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。
5.利益分配的多元性
新型农村集体经济中的利益分配不仅是基于成员的劳动，还有基于土地、资本等通过多种要素资源为基础的分配。多样化的利益分配机制有助于促进新型农村集体经济和市场经济的融合，有助于吸收更多资源参与新型农村集体经济发展，有助于实现农村集体经济组织成员权利，进而实现农民共同富裕的目标。
二、促进新型农村集体经济发展的法治理念
（一）坚持农村集体所有制的法治底线
在现阶段，我国的农村集体所有制仍然有其制度优越性，应当在继续坚持和巩固的基础上探索农村集体所有制的新型实现形式。为此，发展新型农村集体经济应当注意把握好“变”与“不变”。所谓“变”，重在强调新型农村集体经济组织形态的多样性、产权形式的丰富性、经营形式的多元性等；所谓“不变”，是指坚持和巩固农村集体所有制的制度底线，在法律上表现为坚持农民集体所有权。
（二）坚持维护农民根本利益的法治目标
在发展新型农村集体经济中，应当贯彻法治思维，秉持在法治轨道上实现和保障农村集体经济组织成员权利。其一，通过立法、章程等方式明晰农村集体经济组织成员资格认定的基本原则、考量因素、一般情形和特殊情形等内容，实现成员资格清晰的目标；其二，通过立法确认和赋予农村集体经济组织成员更加丰富的成员权益；其三，通过立法、章程等多种方式健全成员权的行使机制，畅通农村集体经济组织成员权的行使渠道；其四，丰富和强化农村集体经济组织成员权的救济和保障机制。
（三）坚持在法治轨道上推进市场化改革
在社会主义市场经济背景下，特别是在建设高标准市场体系的目标导向下发展新型农村集体经济，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确农村集体经济组织独立且特别的市场主体地位，完善农民的集体资产股份权能，促进农村集体财产权利更高程度的市场化配置。当然，强调新型农村集体经济发展的市场性，不能否定其应保留一定的社区性。
就促进新型农村集体经济的发展而言，应当在法治轨道上推进新型农村集体经济核心制度的市场化改革，具体而言：其一，构建更符合市场化要求的新型农业经营主体制度。其二，全方位优化和重构农村集体产权归属制度。其三，强化农村集体产权的法治保障制度。
三、构建适应新型农村集体经济发展的主体模式
发展新型集体经济并不是要否定现行的双层经营体制，而是要赋予其新的内涵，进而丰富和发展双层经营体制。这就意味着发展新型农村集体经济需要构建起支撑新型农业经营体系的主体法律制度体系。
（一）构建完善的农村集体经济组织制度与规范
构建完善的农村集体经济组织法律制度，应当遵循正确的立法理念和明晰的逻辑主线。首先，秉持构建独立的市场主体的理念。通过立法明确界定农村集体经济组织和基层党组织、村民自治组织、农民合作经济组织等村级组织的治理边界，使新型农村集体经济组织成为适应市场经济发展的独立市场主体。其次，从农村集体经济组织的特别法人属性出发，深入挖掘农村集体经济组织的特别性及其内在逻辑，并以此为基础对“农村集体经济组织法”进行全面、系统的制度和规范设计。
（二）坚持家庭的基础地位并依法促进其发展
促进新型农村集体经济的发展，构建新型农业经营体系，发展适度规模经营，不能否定家庭的基础经营主体地位，农户仍然是双层经营体制中最基础的经营单位。不过，为了适应发展新型农村集体经济的需要，需要对家庭的经营主体地位进行制度优化和升级，使家庭的经营主体地位更加稳固并进一步焕发生机和活力。一方面，要创造良好的外部条件，将有能力的农民吸引到农业生产中，提高家庭经营能力；另一方面，家庭不再是孤立的生产经营单位，而成为整个现代农业生产链条中的一个环节，应当逐步将家户单位转换为现代农业生产组织。在促进新型农村集体经济发展的过程中，要进一步通过制度机制弥补小农户参与集体经济发展的弊端。
（三）依法促进和保障新型农业经营主体的发展
目前，在发展新型农村集体经济的过程中，新型农业经营主体的法律地位、激励机制、规制机制等方面还存在诸多缺憾。针对新型农业经营主体面临的共性问题，应出台农业补贴、农业保险、农业信贷、农业用地等方面的普惠性扶持政策，促进其做大做强；针对新型农业经营主体的个性问题配置法治促进和保障措施，具体包括：（1）明晰家庭农场和专业大户的法律地位。（2）以合作社的本质属性为依据，严格遵守《农民专业合作社法》，矫正农民专业合作社运行中的“虚化”“异化”现象，促进农民专业合作社的规范化良性发展。（3）严格按照中共中央有关耕地保护、粮食安全方面的政策以及《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规的要求对农业企业的土地流转等行为进行规制，坚决杜绝耕地“非农化”“非粮化”。
四、优化适应新型农村集体经济发展的产权结构
（一）界定农村集体产权的主体
1.明晰集体财产所有权主体和行使主体
《民法典》第261条对农民集体所有财产的归属作了明确规定，即成员集体是所有权人。但是，作为农民集体财产所有权主体的成员集体具有抽象性、模糊性，这就对健全农民集体所有权的行使机制提出了要求，其中关键是要赋予农村集体经济组织独立的法律主体地位并构建其特别法人属性的法律制度和规范体系。对此，《民法典》第262条明确了农村集体经济组织在集体所有权中的代表行使主体地位。
2.明晰农村集体经济组织成员资格
在农村集体产权制度改革中，各地方已经对认定农村集体经济组织成员资格的基本原则、考量因素和具体情形进行了探索，但是，仍然缺乏国家层面的统一立法。目前，农村集体经济组织成员资格界定的成熟理论和实践经验，需要在“农村集体经济组织法”中进行制度化和法律化。
3.明晰用益物权和集体资产股份的权利主体
在推进承包地“三权分置”改革中，我国进一步健全了承包地的确权登记制度，明晰了土地承包经营权和土地经营权的主体。在宅基地和集体经营性建设用地改革中，我国加快了宅基地和集体经营性建设用地的确权颁证，宅基地和集体建设用地上的用益物权的权利主体得以明晰。在农村集体产权制度改革中，明晰了农村集体经济组织成员资格，将集体经营性资产以股份或者份额的方式配置给本集体经济组织的成员，作为其分享集体经营性资产收益的依据，建立集体资产股份或者股权登记制度，进而实现了集体资产股份权利主体的清晰。
（二）丰富和落实农村集体产权的权利与权能
1.真正落实农民集体所有权
真正落实农民集体所有权，应当从抽象和具象两个层面构建落实农民集体所有权的制度和规范体系。从抽象层面而言，于静态法权关系上明晰农民集体所有权的主体、客体、内容，于动态行使机制上构建农民集体所有权的行使和保障机制；从具象层面而言，要对承包地、宅基地、集体建设用地、集体经营性资产的集体所有权的具体权能体系进行制度构建和规范设计。
2.完善农民集体成员权体系
完善农民集体成员权体系是丰富和落实农村集体产权权能的枢纽性制度设计。我国现行立法散乱、零落的成员权制度设计难以满足保护农民权益的现实需要，从立法层面强化农民集体成员权制度设计和规范表达势在必行。成员权产生于团体的内部关系中，与团体的主体性密切相关，具有人法属性，当受团体法调整。因此，在正在制定的“农村集体经济组织法”中对成员权进行体系化的制度设计是最理想的立法选择。
3.充分赋予农民财产权利
首先，经过承包地“三权分置”改革，承包地上的财产权利已经得到较为充分的释放。其次，根据《民法典》等现行立法，宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，权能的充分赋予还存在较大空间。在宅基地“三权分置”改革中，应当以宅基地资格权负载农户居住保障功能，对宅基地使用权赋权扩能并彰显用益物权的基本属性。再次，农民对集体经营性建设用地享有的权利还存在较多的体制机制障碍，实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权、同价、同责”是深化改革的方向和难点。最后，农民对集体资产股份权利的权能赋予还不完整，继续充分赋权仍是未来农民财产权利制度改革的方向和重点。
（三）促进农村集体产权的流转
我国农村集体产权交易市场发展滞后，是产权市场的相对薄弱环节，这其中存在着农村集体产权理论和制度层面的深层次原因。
长期以来，我国农村集体产权理论和立法都没有厘清农民的集体成员权和以成员权行使为基础取得的具体财产权的关系。集体成员基于成员资格在成员集体中享有的承包集体土地的权利、分配宅基地的权利以及集体收益分配权、集体福利分配权等本质上是成员权，其取得和行使都以成员资格为基础，保持其相对封闭性具有正当性。但是，为实现要素资源的市场化配置，以成员权为基础取得的土地承包经营权、宅基地使用权等本质上属于纯粹的财产权利，应当保持足够的开放性。
五、完善适应新型农村集体经济发展的治理体系
从狭义上讲，新型农村集体经济治理体系主要是指以新型农村集体经济组织为中心的治理体系，本部分仅围绕狭义的治理体系展开论述。
（一）廓清新型农村集体经济组织治理的边界
1.与基层党组织治理的边界
对新型农村集体经济组织与基层党组织之间的关系，应当秉持如下基本理念：一方面，坚持和加强基层党组织对新型农村集体经济组织的全面领导，把党纪党规融入新型农村集体经济组织治理中，强化党纪党规对农村集体经济组织治理的引领、规范与矫正功能；另一方面，发挥新型农村集体经济组织的独立市场主体作用，确保农村集体经济组织依法、独立开展经济活动。
2.与村民自治组织治理的边界
在“农村集体经济组织法”中，应当对农村集体经济组织的职能进行明晰，使其区别于村民自治组织，建构起独立且不同于村民自治组织的治理机构和治理机制，使农村集体经济组织和村民自治组织各自独立运转。
3.与农村合作经济组织治理的边界
农村集体经济组织和农民合作组织存在明显不同：其一，新型农村集体经济组织是社区性合作经济组织，而农民专业合作是社互助性经济组织。其二，新型农村集体经济组织成员具有较强的社区性，以原农村集体经济组织成员确认认定为主，也可以通过政府行为、决议行为等加入；而农民专业合作社成员为具有民事行为能力的自然人，利用农民专业合作社提供的服务、承认并遵守合作社章程的人也可以成为农民专业合作社的成员。其三，新型农村集体经济组织实行按人头的“一人一票”的规则；而农民专业合作社实行成员享有“一人一票”的基本表决权，同时根据交易额可以附加表决权。
（二）构建新型农村集体经济组织的内部治理体系
1.架构静态组织机构
静态组织机构即从静态上建构起以“权力机构—执行机构—监督机构”为框架的组织机构，实践中一般称为“成员大会—理事会—监事会”。在具体规范中，要重点围绕成员大会（成员代表大会）、理事会、监事会的召开方式、召开时限、召集方式、表决依据、表决方式、表决规则、记录制度等进行设计，防止管理人员滥用权力损害农村集体经济组织及其成员权益，以实现法人内部各组织机构的有效制衡。
2.优化动态治理机制
动态治理机制主要是通过完善新型农村集体经济组织的民主决策机制和构建异化民主决策的矫正机制实现，重点应关注以下方面：第一，明确成员大会、成员代表大会表决方式、表决规则。第二，区分成员、非成员的表决权。第三，完善农村集体经济组织决议行为的效力规则。第四，完善民主决策的技术和程序规则，建立和完善集体经济组织决议与规范的司法审查和矫正机制。
（三）完善新型农村集体经济组织监管和激励体系
以新型农村集体经济组织为中心的治理体系包括内部和外部治理体系，监管和激励体系属于外部治理体系范畴。
1.完善监管体系
国家公权力和公法介入私法自治也是有边界的，应做到干预范围合理、干预尺度适当。这就要求优化监管理念和监管方式，为新型农村集体经济发展提供法治保障，具体而言：其一，强化财产监管。其二，强化财务监管。其三，强化经营监管。其四，强化收益分配监管。
2.构建激励体系
相较于公司等营利法人，新型农村集体经济组织在市场竞争中呈现出弱势性，需要政策和法律配置以激励制度设计，具体包括：其一，财政激励。其二，金融激励。其三，税收激励。其四，公共服务激励。其五，土地优惠激励。
结语
本文立足于法学视角，对促进新型农村集体经济发展的法律界定、法治理念、主体模式、产权结构、治理体系进行了探讨。促进新型农村集体经济的发展，一方面要发挥政策的引导机制，另一方面更需要完善的法律促进和保障机制，应及时将促进新型农村集体经济发展的政策制度化、法律化，以便为新型农村集体经济的持续、健康发展提供源源不断的制度供给。
作者：房绍坤（法学博士，吉林大学理论法学研究中心、法学院教授）
文章来源：《法学家》2023年第3期“专题：深入学习贯彻党的二十大精神”栏目。
