论农村集体经济组织的经营管理权—基于信托理论的阐释

作者简介：吴昭军，法学博士、中国农业大学博士生导师，中国土地政策与法律研究中心副秘书长，中国农业农村法治研究会理事

文章来源：《当代法学》，2023，37（01）

基金资助：国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”(19ZDA156)的阶段性成果

本摘编共3987字，注释已略，引用请参照原文。如有侵权，请联系后台予以删除。

内容提要：农民集体不同于农村集体经济组织，农民集体是农村土地的所有权主体，农村集体经济组织仅 享有经营管理权，其与农民集体之间不是代表关系，也不是委托代理关系，而是法定信托关系，即其应以农民集体成员受益为目的，经营管理集体财产。在这种信托关系中，无须也没有必要将土地所有权转移给农村集体 经济组织。应区分公法上的管理与私法上的管理，农村集体经济组织对集体财产的经营管理权是私权，来自于 集体所有权上的法定信托关系，既是法律赋予的权利，亦是法定的职责和义务。该经营管理权的权利义务内容 受集体所有权权能和信托关系的双重约束。

关键词：农村集体经济组织；农民集体；信托；经营管理权；集体所有权

一、农村集体经济组织的经营管理权是不是集体所有权?

(一）农民集体与农村集体经济组织的主体界分

在规范解释上，农民集体和农村集体经济组织存在主体差异，二者不具同一性。首先，我国土地只能属于国家所有或集体所有，根据  “ 一物一权”或“所有权不能被悬置”的物权法原则，在农村和城市郊区，非国家所有的土地必  然对应着一个“农民集体”的存在，不可能出现“无主”的情况。与之相较，农村集体经济组  织则并非普遍建立。其次，在组织形态上，农民集体没有外在的组织形式和内在的组织机构，表现为某一特定地域内的群体。农村集体经济组织作为法人，则是一种组织化的实体， 其应具备一定的组织形式和治理机构。

在成员构成上，农民集体和集体经济组织也有差异。农民集体成员是构成农民集体的组成部分，是集体所有制下占有、使用生产资料的劳动群众的体现。农村集体经济组织作为一种经济组织、特别法人，在成员认定上朝着自治性、 一定开放性的趋势发展。

在规范解释层面，《民法通则》第74条规定集体所有的土地由农村集体经济组织经营管理， 《物权法》第60条和《民法典》第262条则表述为农村集体经济组织代表集体行使所有权，可 见农民集体不同于农村集体经济组织，前者是所有权人，后者是行使人和经营管理人。

(二) 集体所有权主体：农民集体而非农村集体经济组织

根据现行法律规范，在农民集体与农村集体经济组织主体界分的前提下，集体所有权主体应为农民集体，而非农村集体经济组织。

从我国农村土地确权登记和集体产权制度改革实践来看，农民集体作为所有权人是具有可操作性的。农村集体经济组织对于土地等集体财产享有经营管理权，并不是因为其拥有集体所有权。

二、农村集体经济组织经营管理权的权利基础：信托关系

（一）体系解释：集体经济组织和农民集体之间不构成代表关系。

“代表”关系是法律上的特定法律关系，农村集体经济组织与农民集体之间的关系不符合法律关于代表关系的界定。农村集体经济组织作为特别法人，是民法上的独立主体，其与农民集体不属于同一人格。

农村集体经济组织与农民集体均具有社区性，而且在目前我国大多数地区，两者的成员还具有高度重合性，难谓农村集体经济组织是农民集体的组成部分。所以，两者之间不符合民商法上的代表关系。

以委托代理关系对农村集体经济组织 的经营管理权作体系解释并不合适。其一，委托代理关系主要基于委托合同，由当事人意定形成，农民集体与农村集体经济组织之间并不存在客观的委托合同。其二，若将法定代理作扩大解释，将农村集体经济组织与农  民集体界定为法定代理，那么仍需回答代理权限、责任承担、利益分配等具体问题，这是解释论  层面回答不了的。其三，也是最重要的一点，农村集体经济组织参与市场活  动时的债权债务由农民集体承受，若发生经营风险，可能会导致农民集体资不抵债，面临破产风险，危及集体土地所有权。

农村集体经济组织与农民集体之间的关系解释为信托关系，农民集体作为集体土地所有权人，为委托人；农村集体经济组织作为受托人，可以对集体土地等财产享有经营管理权，受益人则是农民集体成员。由此，农村集体经济组织对集体财产的经营管理权，便是“代表”集体行使所有权，这一权利来源于信托关系。

（二）以信托关系作体系解释的进一步论证

1. 必要性审视

在发展新型集 体经济并确认集体经济组织享有特别法人地位的背景下，立法在进行制度设计时必须要考虑两方面问题，即制约农村集体经济组织的权利与规避经营风险。前者是指，法律仅规定了农村集体经济组织有权“代表行使所有权”,有权对集体资产经营管理，但是并未明确规定与该权利相对应的义务；后者是指，农村集体经济组织参与市场活动，若发生经营风险时如何防止危及农民集体所有权。

2. 可行性审视

在未来制定农村集体经济组织法时，进一步明确农村集体经济组织经营管理集体财产，应以成员受益为目的，为法定信托提供规范基础。

3. 适当性审视

在进行法律解释时，首先应该推定法律制度是一个完整的、具有内在一致性的体系，而不应将不同法律割裂开来，更不能排斥以域外理论解释我国特色本土制度。在我国目前已经移植信托法律制度并制定《信托法》,且在自然资源领域已采用公共信托理论解释“国家所有即全民所有”的背景下国家与集体经济组织均具有一定的组织性，在公有制下，全民与农民集体则均为我国土地的实质所有权人，但均缺乏组织性和实体性。也正是基于主体上的差异，全民所有权由国家行使，集体所有权则由农村集体经济组织行使。

三、基于信托的经营管理权性质界定

(一)区分不同类型的集体财产

具体到集体财产在信托时是否转移权属，应区分集体土地与集体的其他财产，分别予以分析，不宜“一刀切”。根据我国《土地管理法》,严禁土地所有权非法转让，农村土地归农民集体所有，在由农村集体经济组织经营管理而形成信托关系时，无须也没有必要将土地所有权转移给农村集体经济组织，农村集体经济组织自始至终未取得土地所有权，没有剩余索取权，也没有最终的受益权，这正是土地公有制的应有之义，避免土地所有权归于某一法人而消解群众所有制。农村集体经济组织对于土地等集体财产的经营管理权不是来自于其对土地的所有权，而是法律的直接规定，不仅是法律赋予的权利，更多的则是法定的职责和义务。

对于土地以外的财产，即集体“经营性资产”和“非经营性资产”。若移转权属的，农村集体经济组织便取得了此类财产的所有权，农民集体成员则享有“股权”或收益分配权，在集体产权制度改革实践中，常见于经营性资产。

审视当下的集体资产股份制改革，其中的法律逻辑便是：农民集体将经营性资产委托给农村集体经济组织这一法人，形成信托关系，农村集体经济组织取得了经营性资产的权属，应以集体成员受益为目的进行经营管理；经营性资产不具有身份属性和社会保障功能，集体经济组织可以采用多种灵活的方式予以经营管理，如投资、转让、 抵押等；集体成员则作为受益人享有收益分配请求权或所谓“股权”“股份”。

(二)区分公法意义上的管理职能与私法意义上的经营管理权

目前我国农村仍普遍存在 “政经合一”的问题，农村的行政管理、社区服务和经济发展等往往集中到村民委员会或集体经 济组织，成为乡镇政府的“派出机构”或“代言人”,致使集体经济组织同时负担集体所有权的 法定行使职能和法律政策所赋予的公法职能，包括组织卫生、教育等公共服务、承担农村基础设 施建设等。

对此，应将作为公法职能的“准行政”意义上的管理和基于集体所有权信托的民事权利意义上的经营管理分开，两者具有不同性质，是不同的法律关系，不能混为一谈。在农村集体产权制度改革、《农村集体经济组织法》制定的背景下，农村集体经济组织逐渐剥离其公共职能，实现“政经分离”是目前的改革方向。农村集体经济组织在未来将仅负担代表行使集体所 有权，经营管理集体财产这一私权。

四、信托说阐释下的经营管理权内容

(一)集体所有权的权能供给与限制

在解释论上，集体所有权应包括占有、使用、收益和处分四种权能。这四项权能为所有权的基本权能，立法没有明确剥夺集体所有 权的某一权能，依循“法无明文禁止皆可为”的私法逻辑，集体所有权作为民事权利自应具备该四项权能，只不过在法律特别规定时，部分权能受到一定限制，如集体土地的处分、收益等。

农村集体经济组织的经营管理权的权能不能超出集体所有权的权能，所以针对集体土地，农村集体经济组织在经营管理时也受到法律关于处分、收益的限制，对于其他集体资产，若无法律  明文限制，则农村集体经济组织在经营管理时可以较为充分地行使四大权能。

(三) 基于法定信托关系的权利与义务

1、管理权

农村集体经济组织的管理权以集体所有权的权能为基础，体现为对集体财产的经营管理。其一，集体经济组织的管理权重点体现在集体统一经营土地的情形之中。其二，具体至承包地，集体经济组织以成员民主决策为基础，可以制定发包方案，也可以依法对承包地进行调整。其三，具体至宅基地，集体经济组织的管理权主要体现在对宅基地分配、使用、流转和退出等进行管理。

2、管理的信托义务

依据法定信托而产生的管理权，既是受托人的一种权利，也是义务、职责。农村集体经济组 织代表行使集体所有权、经营管理农村土地，应受到信托关系的约束。

第一，农村集体经济组织经营管理农村土地，代表行使集体所有权，应“为受益人的最大 利益”,“履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”。第二，农民集体成员作为委托 人和受益人，亦有权了解集体财产的相关情况，有权要求农村集体经济组织作出说明。第三，若农村集体经济组织因撤销、分立、合并等原因解散导致主体消灭，基于信托财产的独立性，并不会损及集体土地所有权。

五、结语

顺集体所有权行使中的法律关系，明晰农民集体、农村集体经济组织与集体成员之间的权利义务关系，是实现集体所有权，推动乡村治理能力现代化、促进乡村振兴的重要保障。长期以来，关于集体所有权的法解释学研究存在欠缺。各部门法在条文内容上表述为农村集体经济组织 “代表”农村集体行使所有权，并对农村土地“经营管理”。这些表述未使用严谨的法律术语， 看似通俗易懂，实则语焉不详。

在农村集体经济组织具有法人主体地位的背景下，探索集体产权制度改革有必要厘清农村集体经济组织与集体财产之间到底是什么法律关系，原因有二：赋予集体经济组织清晰的权利，实现集体所有权；明确集体经济组织的义务，对其行使经营管理权予以约束，避免权利异化。

使用信托关系阐释农民集体和农村集体经济组织之间的法律关系，将经营管理权界定为信托法上的权利与职责，比采用代表关系、委托代理关系解释更具优势。其一，为 农村集体经济组织以自己名义行使集体所有权提供了权源，与现行法律规范和实践操作相融洽； 其二，信托关系能够隔离集体经济组织的债务风险，避免因集体经济组织经营不善等原因导致的 债务追索危及土地所有权；其三，课以农村集体经济组织经营管理集体财产的目的性和忠实勤勉 义务，使其以农民集体成员受益为目的行使集体所有权，体现公有制要义。