农村宅基地权利制度的演进逻辑与未来走向

作者简介：刘国栋，吉林大学法学院副教授，吉林大学农业农村法治研究院研究员；蔡立东，吉林大学法学院、吉林大学理论法学研究中心教授、博士生导师、吉林大学农业农村法治研究院院长。现任吉林大学党委常委、常务副校长。主要从事民商法学的教学与研究工作。

本文原载自：《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第6期

基金项目：吉林省科技发展计划项目“吉林省农村土地管理和经营体制创新研究”(20160418003FG)； 司法部2019年度国家法治与法学理论研究项目“农村宅基地‘三权’分置研究”(19SFB2038)

注释：本文注释已略，仅供学习交流用途。如有侵权，请联系后台予以删除。本摘编共4969字，引用请参照原文。

摘要

七十年来，宅基地权利制度五次变迁的演进逻辑为从国家权力驱动转向主体权利行使。正在开展的宅基地“三权”分置就是基于对土地利用效率的考量，以权利行使机制为载体的制度安排，其法律构造为“宅基地所有权—宅基地使用权( 农户资格权) —次级用益物权”。宅基地“三权”分置政策中的资格权和使用权对应的是宅基地使用权以及派生于其上的次级使用权。坚持农村土地集体所有，将宅基地使用权分置为资格权和次级使用权，在资格权继续维系宅基地社会保障功能的前提下，借由次级使用权的“适度放活”，彰显宅基地的财产价值，实现宅基地资源的市场化配置。农村宅基地权利制度的未来立法应重构宅基地使用权制度，将次级使用权定名为“宅基地经营权”，并进一步明确其“得丧变更”规则。

目次

一、宅基地权利制度的演进历程

（一）宅基地权利制度形成的历史脉络

（二）宅基地权利制度的演进逻辑

二、宅基地“三权”分置的法律表达

（一）宅基地“三权”分置的争议和潜在共识

（二）宅基地“三权”分置的法权构造

三、宅基地“三权”分置的法实现方案

（一）“三权”分置下宅基地使用权的重构

（二）“三权”分置下次级使用权的立法论安排

一、宅基地权利制度的演进历程

（一）宅基地权利制度形成的历史脉络

宅基地权利制度的形成大体经历了酝酿准备、初步形成、逐步规范、成熟定型和转型升级五个历史阶段，并在不同的历史阶段呈现不同的特征。

1、酝酿准备阶段( 1949—1961年)

在此阶段，全国范围内开展了以摧毁封建土地所有制、解放生产力为目标的土地改革运动。1950 年的《土地改革法》将土地（包含宅基地）公平、合理分配给无地的农民所有，赋予农民土地所有权，人民政府颁发了统一印制的土地所有权证。《高级农业生产合作社示范章程》明确将土地、大型农具等转化为集体所有，“农民所有，农民使用”的权利格局得以保存。但农民所有的土地基本上转化为合作社集体所有，农民也大多入社成为社员，拥有了“社员”身份，为宅基地使用权的诞生做了准备。

2、初步形成阶段( 1962—1978 年)

党的八届十中全会颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》正式将宅基地私人所有变为集体所有，标志着宅基地私有制退出历史舞台。1963年的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》创设了“宅基地使用权”这一新型权利类型，解决了宅基地所有权归集体所有后房屋的占地权源问题，避免农民享有的房屋所有权陷入“皮之不存，毛将焉附”的逻辑悖论，初步形成了宅基 地所有权与宅基地使用权“两权”分离的权利格局。

3、逐步规范阶段( 1979—1997 年)

改革开放后，虽然“两权”分离的权利格局没有发生变化，但宅基地使用权制度却处于不断地调整、完善中。当时，为了遏制土地资源的浪费，国家加强了对宅基地使用权的管理。1986年制定和1988年修订的《土地管理法》对宅基地使用权制度作了较为全面、系统的规范，当时的法律和政策并没有禁止宅基地使用权流转，城镇居民可以通过买卖、继承等方式获得宅基地使用权。

4、成熟定型阶段(1998—2012年)

因经济的发展导致宅基地价格不断上涨，城市周边出现炒卖宅基地的问题。

为了回应这一新的情况，避免农民轻率处分宅基地而丧失后续生存的保障，1998 年修订的《土地管理法》第 62 条增加了“一户一宅”的规定，对宅基地使用权主体进行限制，该权利由集体经济组织内部成员专享，缩小了权利原始取得的主体范围，凸显了宅基地使用权的身份色彩。

5、转型升级阶段( 2013 年至今)

“两权”分离权利格局下宅基地制度在为农民提供基本生存保障的同时，制约了其财产价值的实现。受制于“房地一体”原则，对宅基地使用权转让和抵押上的限制传递给房屋财产权，致使房屋所有权处于有“权”无“利”的状态。

由此，党的十八届三中全会明确提出了保障农户宅基地用益物权，改革完善宅基地制度，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保和转让，完善城乡建设用地增减挂钩，并推动建立农村产权交易市场，使农村产权流转公开、公正与规范。这一顶层设计指明了宅基地制度完善方向，即以健全宅基地制度为起点，实现农民住房财产权市场化为最终取向。

（二）宅基地权利制度的演进逻辑

1、价值取向: 从政治追求转向政治追求与经济考量并重

在酝酿准备阶段，土地改革本质上是国家为了政治目的以政治手段进行的强制性制度变迁，它确立了与计划经济体制相适应的宅基地权利制度，兑现中国共产党在土地革命时期的政治承诺，对政治意义的追求远大于对经济目标的考量。在初步形成阶段，政治因素的主导地位与权力驱动机制相辅相成，集体享有宅基地所有权，农民享有宅基地使用权的权利构造的形成，旨在服务于“一化三改”战略的实施。依靠国家权力的发动，借助我国制度的优势，以带有国家强制色彩的推行方式完成了社会主义所有制的改造。其后，权力驱动机制在相当长的一段时间内得到延续、强化，表现为相关举措侧重于采用行政管理的手段，从土地管理、土地规划等方面规范宅基地秩序，满足稳定农村社会秩序的政治偏好。

改革开放后，伴随着从计划经济向市场经济的演进，宅基地权利制度变迁中政治因素的主导作用开始减弱，经济因素开始彰显并逐步增强。与之相对应的是，权力驱动机制逐渐式微，而主体权利行使机制开始兴起，并逐步强化。在转型升级阶段，经济因素占据主要地位，政治性因素退居次要地位，宅基地“三权”分置赋予农民更多财产性权利。主体对于权利的行使成为制度运作的枢纽，搭载着提升宅基地的利用效率、激活宅基地的融资属性等目标的实现。

2．功能定位: 从重社会保障转向社会保障、财产价值并重

在土地改革时期，宅基地所有权便蕴含着社会保障功能，其后这一功能以不同的形式得到维系。在初步形成阶段和逐步规范化阶段，集体土地所有权大部分权能分离给宅基地使用权，保障农民“长期使用，长期不变”。在成熟定型阶段，备受学界质疑的对宅基地使用权身份性和封闭性的强化，实质上就是为了维护其社会保障功能，防止外来资本挤压农民基本生存空间。

国家权力驱动和主体权利行使机制之间的差异不在于宅基地使用权制度是否蕴含社会保障功能，而在于在保持该功能的同时，是否向该权利加载财产属性。“两权”分离向“三权”分置变迁依然需要在保障功能和财产价值两者兼顾的基础上展开，而非仅关注实现宅基地财产属性的实现而放松、忽视，甚至牺牲宅基地制度所承载的社会保障功能。

3．策略选择: 从权力主导转向权利主导

在转型升级阶段，党和国家逐渐意识到农村社会矛盾的变化，开始允许地方开展以赋予宅基地权利财产价值为核心的探索。地方政府借此开展了富有创新性的实践。比较典型的是天津市开展的“宅基地换房”模式和重庆市开展的“地票”模式。

党的十八届三中全会之后，改革策略侧重于构建由农民集体或农民等权利主体主导的宅基地流转模式，以解决宅基地利用粗放、退出不畅等问题。农民集体主导的常见模式是农民集体主动收回宅基地使用权，统一安排开发、利用。

二、宅基地“三权”分置的法律表达

（一）宅基地“三权”分置的争议和潜在共识

学界和地方政府对宅基地“三权”分置的分歧主要围绕着其法律构造展开，并主要形成了以下两条进路:

其一为“宅基地所有权—农户资格权—宅基地使用权”的进路。持该观点的学者和地方政府认为“三权”分置政策中农户资格权在法律上表达为一项成员权，它以集体经济组织内部成员身份为基础。“浙江义乌模式”为典型实践样态，在宅基地跨区域流转场合，宅基地所有权、宅基地使用权和农户资格权发生分离，社会主体获得有偿的、最长期限为七十年的宅基地使用权，农户保留资格权，并以此来获得集体经济组织提供的生活保障。

其二为“宅基地所有权—宅基地使用权(农户资格权) —次级使用权”的进路。该观点认为“三权”分置政策中农户资格权指向的是宅基地使用权，其依然是一项具有身份色彩的财产权利，依然起着保障农民基本生存的功能，其财产价值不体现在直接的转让或抵押融资，而是保障农户对宅基地的占有、使用与收益，同时通过设置并流转使用权，实现对宅基地的高效利用。政策中的“使用权”是由宅基地使用权派生出来的一项独立权利，是其“子权利”。基于对使用权法律性质的不同认知，理论和实践形成了“债权说”与“物权说”两种观点。

由是观之，两条进路均认识到宅基地“三权”分置的目的在于在维系宅基地制度社会保障功能的前提下，解决其财产属性不足的问题。其争议的核心在于通过何种权利构造达成这一目标。前者系将农户资格权独立成权以承载社会保障功能，而将宅基地使用权改造成不具有身份属性的财产权利，以表达其财产属性;而后者则延长了“两权”分离格局下的权利链条，丰富宅基地权利体系，在关照农民居住保障的同时，激活宅基地的财产属性。

(二）宅基地“三权”分置的法权构造

基于对政策中“资格权”“使用权”法律性质的不同认知和解读，学界和地方政府形成了宅基地“三权”分置不同的权利结构。因此，需要对这些不同的实现路径进行理论上的检讨，最终厘定宅基地“三权”分置的应然法权构造。

首先，“宅基地所有权—农户资格权—宅基地使用权”的进路并不具有可行性。主要原因有二: (1) “农户资格权”独立成权在理论上无法自圆其说，在实践中意义有限。既然农户资格在法律上表达的是农民取得以及保有宅基地使用权的资格，那么一旦农民将宅基地使用权流转后，就脱离了宅基地使用权，保留农户资格权的论断在法理上站不住脚；（2)放开宅基地使用权的流转背离了制度演进逻辑。

其次，“宅基地所有权—宅基地使用权(农户资格权) —次级使用权”进路的优势在于延续了原来“两权”分离权利构造下关于宅基地所有权与宅基地使用权的规定，契合了宅基地权利制度的演进逻辑，在坚守“两权”分离格局的基础上依托宅基地使用权派生出的次级使用权实现宅基地由农民集体、农户以及社会主体共享共用，丰富了宅基地的利用主体。但债权性质的宅基地租赁权偏离了这一政策目标。主要理由在于: (1)无法对社会主体的长期投入产生有效的激励；(2）有碍于融资功能的发挥。

最后，“宅基地所有权—农户资格权(宅基地使用权)—次级用益物权”为宅基地“三权”分置的应然法权构造。结合宅基地“三权”分置改革的目标，其本意在于把“三权”在同一层次上进行一体保护，就是将次级使用权作为一种用益物权来看待。

三、宅基地“三权”分置的法实现方案

(一)“三权”分置下宅基地使用权的重构

首先，宅基地使用权“收益”权能的回归。宅基地使用权应增加收益权能，塑造为“名实相符”的用益物权。主要理由如下: 其一，权能完整的宅基地使用权是“三权”分置改革的制度枢纽；其二，权能完整的宅基地使用权是宅基地由生活资料向经营使用转向的必然要求。因此，要完善宅基地使用权规则，明确将“收益”权能纳入宅基地使用权的内容，并允许农户和社会主体利用宅基地适当开展经营性活动。在赋予宅基地使用权完整权能时，也需要继续保留宅基地使用权的身份属性，规定宅基地使用权的申请条件，确保符合条件的集体经济组织内部成员无偿获得宅基地使用权，实现与民法典物权编和《土地管理法》规定的衔接。

其次，宅基地使用权登记规则的立法完善。关于宅基地使用权登记产生的是对抗抑或是生效效力，现行法律并没有给出明确的指引，理论上也是歧见纷呈。有的学者甚至认为“宅基地使用权登记无用”，“登记无用论”无法满足深化宅基地权利制度改革的需要，无法起到保护农民权益的作用。故此，需要健全宅基地使用权登记规则，贯彻登记生效主义。主要理由在于: 其一，采登记生效主义是贯彻“三权”分置改革，强化宅基地使用权效力的需要；其二，采登记生效主义便于国家对宅基地的管理。

最后，宅基地使用权自愿有偿退出机制的探索。宅基地“三权”分置激活了宅基地的财产价值，对实现宅基地的高效利用提供了一种新的选择。在某种意义上，该政策的出台压缩了宅基地收回制度的适用空间，无形之中扩大了农民自愿有偿退出的适用范围。