引言
农村集体产权制度改革是“四梁八柱”性质的重大改革，应当“于法有据”，因此，从改革实践中提炼适合推广的具体经验和有益做法，并将其上升为法律法规，就是现阶段的一项重要任务。广东省和重庆市分别作为东西部农村集体产权制度改革试点地区的代表，改革成效显著，值得借鉴。笔者通过走访调査、与村干部座谈、与村民访谈、问卷调査等方式对广东省某市Ａ区、Ｂ区和重庆市Ｃ县三个试点单位的改革情况进行实地考察，形成调査问卷、访谈笔录共１２６份，收集政策文件、组织章程等材料４０余份。通过对比两省市试点单位的改革情况，可以发现试点单位在农村集体经济组织的治理机制、农村集体经济组织成员权利和集体资产股份合作制改革三个方面存在较多问题，值得探究。
二、农村集体经济组织的治理机制问题
（一）农村集体经济组织的静态治理结构
从两地的实践情况来看，农村集体经济组织的静态治理结构的特点主要表现在三个方面。其一，农村集体经济组织的立法模式。广东地区的改革较为成熟，实践中的具体经验、做法通过立法得以定型化、成文化，基本形成了“综合立法＋专项规定”的立法模式。而重庆地区的改革尚处于探索阶段，许多改革措施以政策或其他规范性文件的形式发布，尚未形成完善的立法体系，其关于农村集体经济组织的各项规定散见于不同层级的规范性文件中。其二，内部组织机构的设置。两地的农村集体经济组织基本形成了“决策机构一执行机构一监督机构”的治理架构。其三，组织机构的人员构成。实行基层党组织负责人与村委会、集体经济组织负责人交叉任职，是坚持党的领导原则在基层治理中的具体体现。需要注意的是，基层党组织负责人担任集体经济组织负责人，仍必须遵循法定程序。党组织负责人应作为推荐人选，通过农村集体经济组织章程规定的选举程序担任集体经济组织负责人，否则，在人民群众当中容易产生“农村集体经济组织负责人由上级指定”的误解。实行农村集体经济组织其他管理人员和村“两委”成员的交叉任职，既不是政策的强制性要求，也不适应农村集体经济组织的发展。是否实行农村集体经济组织领导成员与村“两委”成员交叉任职，不应一概而论，还要根据当地经济发展的实际情况来决定。
（二）农村集体经济组织的动态治理机制
动态治理机制设计的核心在于建构兼具科学性、效率性和可操作性的运行规则，其本质在于实践中静态治理结构的落实和运行。在具体事项的落实中出现了诸多异化的情形，具体表现在以下几个方面。第一，部分地区“政经分离”改革仍不彻底，“少数人控制”的现象和观念仍然存在。如何理顺村“两委”与集体经济组织之间的职能权限，如何在发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用的同时避免村“两委”对集体经济组织事务的过分干预，仍是应当进一步关注的实践问题。第二，农村集体经济组织章程虚置情况严重，缺乏与上位法以及其他政策性文件的有效联动。第三，集体内部的动态治理规则缺失，是渝粤两地农村集体经济组织面临的共性问题。主要表现为以下两个方面。其一，理事会和监事会的运行规则不完善。其二，权利救济性规则缺失。因此，如何建构具有科学性、效率性、可行性的理事会和监事会运行规则，是集体经济组织动态治理机制建构的关键所在。
三、农村集体经济组织成员权利问题
（一）农村集体经济组织成员资格认定的一般规则
农村集体经济组织的成员资格认定，是讨论成员权利的前置性问题，也是实践中矛盾最集中的领域。关于成员资格的认定标准，两地的规范性文件与问卷调查中村民的反馈情况基本一致，这意味着政策的制定和落实能够充分尊重村民意愿。应当说，将户籍作为成员资格认定标准的基础因素是由农村集体经济组织的历史承继性所决定的，改革后的大多数农村集体经济组织实质上是在此前的社区型集体经济组织的基础上改造形成的新型农村集体经济组织。至于实际生产生活因素，则可以有效识别“空挂户”“两头占”等群体。值得注意的是，在不同地区，实际生产生活因素因实际情况差异而呈现不同的判断标准。
（二）农村集体经济组织的成员资格认定与股东资格取得
农村集体经济组织的成员资格认定与股东资格取得并非对应关系，本集体经济组织股东并非当然具有成员资格，而本集体经济组织成员也并非当然享有股东资格。笔者认为，股权固化的静态管理模式源于农村集体经济组织的封闭性。相较于普通的公司法人，农村集体经济组织的一项重要职能在于将财产保留在本集体内部，以服务于集体成员的利益。因此，农村集体产权制度改革普遍采取以某一时点为基准认定成员资格的“一刀切”做法。但与之相矛盾的是，各地成员资格的认定并非绝对封闭，股权一旦固化以后，新出生或者通过其他法定途径加入集体经济组织的股东，就不得不面临成员资格与股东资格相分离的局面。“户内共享”的制度设计可以有效解决新生人口的股东资格问题，而“出资购股”的制度设计则为改革基准日后迁人本集体并实际生产生活的成员提供了分享集体收益的可行路径，这不失为一种两全其美之法。
四、农村集体资产股份合作问题
（一）集体经济组织的股权类型设置
《产权改革意见》规定了两种股权类型，即成员股和集体股，但是否设置集体股由集体成员民主讨论决定。为促进集体经济发展壮大和发展公益事业，部分集体经济组织采取从经营收益中提取公积金、公益金的做法。集体股是股权量化时由集体持有的，作为集体经济组织分红或行使权利依据的股份，而公积金则是集体经济组织从收益中提取或者通过其他途径获得的，用于弥补亏损、扩大生产的资金。尽管在实践中，集体股与公积金的用途存在交叉，但两者在概念、来源和监管方式上存在本质差异。集体股的分红应当根据法律或章程中关于利润分配的规则进行，而公积金的提取和使用也应当按照法定的顺序和方式进行，两者不宜混同，特别是在财务账簿上应予以区分体现。
（二）农村集体经济组织的股权管理模式
农村集体经济组织的股权管理模式主要有两种：静态管理模式和动态管理模式。需要指出的是，两种股权管理模式均存在其自身的局限性。动态管理模式的主要问题在于股权频繁变动导致管理成本过高，易引发不必要的纠纷；同时，随人口增加而配置股份还会产生稀释股权的效果。静态管理模式的主要问题在于股权稳定与人口变动之间的矛盾。综上所述，股权管理模式并没有绝对的优劣之分，各地区根据自身具体情况，选择相应的股权管理模式，并做好配套制度的设计，就可以回应广大农民群众的合理期盼。如果基于管理效果的考虑而选择股权静态管理模式，就应当重点化解人口流动和股权相对稳定之间的矛盾，在便于股权管理的同时兼顾群众的合理诉求。同时，在基层工作中也要注重政策内容和精神的宣传，加深群众对涉及切身利益的政策的理解，这样有助于政策更好地落地。
（三）农村集体资产股份的流转权能
股份合作制改革的本质是“为农民赋权扩能，保障农民集体收益分配权的实现”，股份合作制改革的重要内容为股权流转权能的实现。集体资产股份流转的困境主要表现为两个方面。其一，集体资产股份流转的制度环境缺失。尽管部分地区在宏观政策层面赋予了集体资产股份有偿退出、继承、抵押和担保权能，但基于现阶段农村集体经济组织封闭性的特征，集体资产股份流转在现有制度框架下很难具有可操作性。其二，集体资产股份流转的动力和意愿不足。在中西部地区，集体资产股份权利承载着一定的社会保障功能，因此，许多集体成员甚至地方政府对于集体资产股份流转可能引发的风险仍然存有顾虑。同时，中西部地区集体经济组织的发展程度普遍较低，集体资产股份的流转价值有限，这从根本上制约了集体资产股份流转交易的实现。
五、完善农村集体产权制度改革的建议
（一）深入推进“政经分离”改革，完善农村集体经济组织治理机制
从调研结果来看，渝粤两地农村集体经济组织治理中都存在“政经分离”改革不彻底的问题。因此，未来阶段仍应当继续坚持“政经分离”的改革方向，注重集体经济组织动态治理机制的设计。具体而言，应当注意以下几点。第一，在外部关系方面，要厘清村级党组织、村民自治组织和农村集体经济组织的权责划分，避免其他组织和个人不当干预农村集体经济组织事务。第二，在内部治理方面，应当建立并完善农村集体经济组织内部机构的运行规则。第三，在人员组成和遴选机制方面，应当逐步打破农村集体经济组织管理层的封闭性，发展程度较高的农村集体经济组织要逐步摆脱交叉任职的人员组成结构。
（二）探索建立“一般＋特殊”的成员资格认定规则
从调研结果来看，重庆、广东两地集体成员资格认定均初步确立了以户籍因素为基础，兼采实际生产生活因素的多重标准。这一标准在现阶段具有合理性和可操作性，在未来阶段，可以考虑将农村集体经济组织的成员名册逐步取代户籍作为集体经济组织成员身份认定的形式要件。此外，实际生产生活因素可以在各集体经济组织章程中结合本地实际情况酌情体现。
（三）完善优化集体资产股份流转交易的制度环境
现阶段，农村集体资产股份权利的应然权能，除占有、收益权能外，还应当包括有偿退出、继承和抵押担保权能。集体资产股份有偿退出、继承、抵押担保等权能的实现，立法应当着重关注以下两个问题。第一，农村集体资产股份流转的开放性问题。第二，农村集体资产股份应当如何流转的问题。目前，集体资产股份流转的实践案例相对较少，但本着立法先行的原则，应当设计相应的流转规则。具体而言，应当包括以下几点。其一，流转交易平台和具体方式。其二，流转的限制。其三，流转的具体程序。其四，特殊情形下的集体资产股份处置规则。
作者：房绍坤，吉林大学法学院、吉林大学财产法研究中心教授、博士生导师；崔炜，吉林大学法学院研究生。
文章来源：原文刊登于《中国不动产法研究》2021年第1期，本文有删减。
