摘要：新时代发展新型农村集体经济应当坚持以下五个法治底线：坚持家庭承包经营的基础性地位；坚持统分结合的双层经营体制；坚持多种所有制经济共同发展的基本经济制度；坚持多种分配方式并存的分配制度；坚持保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。

关键词：新型农村集体经济；法治底线；家庭承包经营；双层经营体制；非公有制经济；要素分配；法律地位平等

2009年农业部《关于推进农业经营体制机制创新的意见》较早提出了“新型农村集体经济组织”的概念。2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》正式确立了“新型农村集体经济”概念。党的“二十大报告”进一步明确指出“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”。发展新型农村集体经济仍须坚持“底线思维”，在法治底线下推进改革和发展。本文拟结合《宪法》第6条、第8条和《农业法》第5条、《民法典》第206条等相关规定，就发展新型农村集体经济所应坚持的根本法治底线略予揭示和探讨。

一、坚持家庭承包经营的基础性地位

宪法确立了家庭承包经营在农村集体经济发展中的基础性地位，是为发展新型农村集体经济所必须坚持的首个法治底线。

（一）家庭承包经营的历史根据

历史地看，我国的家庭经营大致经历了“自有自营”“他有自营”“公有共营”“承包自营”“承包他营”五个发展阶段。新中国成立前，“自有自营”和“他有自营”是并存的两种生产模式，但在不同的历史时期又各有其侧重。新中国成立后，在土地改革早期，“自有自营”基本上成为唯一的生产模式。此后，“公有共营”模式登上了历史舞台。十一届三中全会之后，“人民公社”制度逐步废除，“承包自营”的家庭承包经营模式得以确立。十八届三中全会后，农地“三权分置”改革催生出“承包他营”的第五种生产模式。2018年《农村土地承包法》修正，以立法形式正式确立了“承包他营”模式。综上所论，我国的家庭承包经营制度，是将“家庭经营”的自然属性与“承包经营”的所有制属性有机结合起来的一种农地经营制度，其生成和存续是有着深刻历史根据的。

（二）家庭承包经营的产权依据

家庭承包经营的产权依据存在于对“公有共耕”模式的反思之中。农村集体资产归农民集体所有，这是由农村集体所有制的公有制属性决定的，但集体资产的开发利用却未必一定在“自主利用”的基础上进行；相反，集体资产的利用恰恰应当在“他主利用”的基础上进行设计。而“他主利用”，必然带来利用主体的多元化。不同的他物权人是分别独立的产权主体，家庭承包经营正是通过不同承包权人的多元化实现了产权的特定化与明晰化，从而解放和发展了农业生产力。家庭承包经营是克服经营主体单一化的必然要求，是农村集体产权制度改革的必然依托。

（三）家庭承包经营的不可替代性

《民法典》于“自然人”章明确规定了个体工商户和农村承包经营户两类民事主体，作为自然人的特别存在形式，这足以说明这两类民事主体的存在是不可替代的。没有承包户的土地承包经营权，就不可能分离出“土地承包权”和“土地经营权”，经由土地经营权流转而形成的“他营”模式也就不可能出现。所以，在社会主义初级阶段，在现有的农业生产力水平下，坚持家庭承包经营制度，是发展新型农村集体经济不可动摇的一个法治底线。

（四）清醒认识承包权稳定的时代意义

《农村土地承包法》第1条明确宣示，要“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”，2018年《农村土地承包法》修正，于第27条第2、3两款明确规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”党的“二十大报告”也再次强调，要“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”因此，应当在坚持家庭承包经营的基础上，把承包权的稳定作为城镇化和“三农”问题解决的共同枢纽和抓手，解除农民的后顾之忧，推进城乡融合发展。

二、坚持统分结合的双层经营体制

承包经营模式实现了所有权与经营权的分离，在统一经营之外，形成了分别经营的另一个层次。家庭承包经营是统分结合经营体制形成的前提和基础，并在此基础上深入探索更多元化的实现机制。

（一）处理好“分”与“统”的辩证统一关系

“统”与“分”同为农村集体所有制的有效实现形式，二者具有相辅相成的辩证统一关系。分别经营是基础，无分别经营就无经营主体多元化基础上的合作与联合，统一经营就有重新走回“公有共营”老路的风险；统一经营是对分别经营的整合与提升，缺失了统一经营层次，分别经营就可能“一盘散沙”，而出现产权细碎化所导致的“反公地悲剧”问题。“三权分置”的目的，在于通过析出“土地经营权”和流转土地经营权而形成“统”的意义上的适度规模经营。“家庭农场”模式，就较好地处理了统与分的辩证统一关系。

（二）处理好“确地”与“不确地”的关系

在传统的“承包自营”模式下，承包地是“特定物”，每个承包户承包的土地不仅数量确定，而且地块特定，此即“确地”，这是由承包户直接支配和耕作土地的经营模式决定的。农村集体资产的股份量化改革，在尊重土地承包经营权物权属性的前提下，不再把承包地视为农民的实物资产，而是将土地承包经营权由“资产”变为“资本”，使传统直接经营的农民变为“股民”，由此形成了“确股确权不确地”的改革政策。“不确地”的意义在于，因物权（产权）细碎化带来的适度规模经营藩篱被清除，使得统一经营成为可能。

“确地”还是“不确地”，应当因地制宜，既要遵循不同地区因资源禀赋不同而形成的自然差异（如山地丘陵地区与平原地区的差异），又要尊重农民意愿；既要发挥统一经营的优势，又要尊重承包户分散经营必将继续存在的客观规律，宜分则分，宜统则统。

（三）处理好“双层”与“多层”的关系

统分结合的双层经营体制是在改革开放之初提出来的，主要是为了解决“统”得过死的问题；新一轮农村集体产权制度改革，则反其道而行之，主要是为了解决“分”得过散的问题。当下及未来一个相当长的历史时期内，发展新型农村集体经济的着力点，应在“统”上做文章。统一经营应当“再层次化”，变单一主体的“集体经营”为“多层次的多元主体经营”。通过“多元化”和“再层次化”，可避免“统”的经营层次的扁平化和僵化，从而有效提高农村集体经济的实现效益。在此意义上，“统分结合的双层经营体制”也可以理解为“统分结合的多层经营体制”。

三、坚持多种所有制经济共同发展的基本经济制度

发展新型农村集体经济必须坚持农村集体所有制不动摇，坚持公有制的主体地位不动摇，这是一个基本的前提和法治底线。

（一）国有经济应适当让利于集体经济

当下，国有经济反哺集体经济的时代已经到来。国有经济对集体经济的“反哺”，可以不是直接的“利益输送”，国有经济只要适当让利于集体经济，集体经济就可获得发展空间，农民集体即可享受工业化、现代化带来的发展福利。2019年《土地管理法》修改，就把农村集体经营性建设用地入市问题解决了。在未来发展新型农村集体经济的探索和改革中，应当继续把国有经济适当让利于集体经济作为一项基本政策和原则予以贯彻落实。

（二）充分利用社会资本走出单一合作经济

笔者认为，在今后新型农村集体经济的发展中，应当走出单一合作经济的思维定式，充分利用市场和社会资本，探索更加多元化的农村集体经济实现形式。具体而言，可考虑以下几个方面：

其一，尽量避免农村集体经济组织直接经营管理集体资产，把农村集体经济组织定位为集体资产投资平台，而非直接的经营管理主体；

其二，打破农村集体经济的社区性和封闭性，开展地域性的组组联合、村村联合、乡乡联合，通过资源整合实现更大规模的经济效益；

其三，在坚持家庭承包经营、鼓励农民专业合作社经营、家庭农场经营等传统经营形式的同时，打破乡村振兴中的投融资困境，鼓励引导社会资本下乡和农业公司发展，构建起农村集体资产经营管理的现代农业企业制度。

（三）加快培育新型农业经营服务主体

为加快培育新型农业经营服务主体，农业农村部编制了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》，提出新型农业经营服务主体包括家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织三种类型。家庭农场、农民专业合作社能够释放出的制度红利不是无限的，实际上已经谈不上是“新型”形式。尤其是“家庭农场”，其组织体性较弱，还谈不上是一种定型化的“经济组织”，只是实现适度规模经营的一种初级形式而已。为此，笔者建议，应当以家庭农场和农民专业合作社为基础，以它们作为投资主体，更进一步地通过多元化的资源整合，创设更加符合现代企业形式的农业企业。

（四）以市场为纽带打破所有制藩篱

所有制性质不能成为不同所有制经济实现的桎梏和藩篱，农村集体经济的实现形式完全可以借鉴和移植非公有制经济的实现形式。对于农村集体经济的实现也应当更新观念，除传统的家庭承包经营、家庭农场、农民专业合作社等形式外，完全可以放开尝试个人合伙、个人独资企业、合伙企业、有限责任公司、股份有限公司等各种组织形式。这些组织形式是市场决定型的，不由所有制性质决定，完全符合让市场在资源配置中起决定性作用的改革要求。不论是公与公的联合、私与私的联合还是公与私的联合，在经由市场的资源配置中，都不应当存在任何观念和制度障碍。

四、坚持多种分配方式并存的分配制度

农村集体经济既是社会主义公有制经济的两驾马车之一，又是社会主义市场经济的重要组成部分，因而在分配上同样应当坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

（一）正确认识新型农村集体经济的社会主义市场经济地位

《农村集体产权制度改革意见》对农村集体经济的社会主义市场经济地位有多处表述：“适应健全社会主义市场经济体制新要求，不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式”“管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值”“健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度”。由此新型农村集体经济的发展以农村集体产权制度改革为基础，集体产权制度改革的目标应成为发展新型农村集体经济的基本要求。因此，我们要正确认识农村集体经济的社会主义市场经济地位，在把握其本质属性的基础上正确理解多种分配方式并存的分配制度。

（二）让按生产要素分配成为新型农村集体经济的重要分配形式

对按生产要素参与分配，党中央的提法经历了党的“十四大报告”“十五大报告“十六大报告”“十七大报告”“十八大报告”、十八届三中全会、2021年中共中央、国务院《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》一个逐渐完善的过程。

在发展新型农村集体经济的过程中，土地承包经营户应主要按照土地要素进行分配，从事农业生产经营的工商资本应主要按照资本要素进行分配，职业农民应主要按照劳动力要素（工资）进行分配，拥有农业知识产权的人应主要按照技术要素进行分配，农村集体经济组织的经理和其他农业企业的经营管理者应主要按照管理要素进行分配，从事农业生产经营信息咨询服务的主体应主要按照信息要素进行分配等。

（三）以公平为核心原则实现农民农村的共同富裕

发展新型农村集体经济是我国农村建设的重要基础，也是实现农民农村共同富裕的必由之路，在这个过程中要保障全部参与者都能够获得公平分配。特别是对于下乡的工商资本，应尊重其资本的营利属性，尊重市场规律，保障其参与分配的公平公正。本质而言，工商资本下乡不是工商资本的社会责任，政策可以引导但不能强制。

五、坚持保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利

发展新型农村集体经济与发展国有经济一样，要坚持保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利的法治底线。

（一）正确认识农村集体经济组织的市场主体地位

《农村集体产权制度改革意见》明确农村集体经济组织市场主体地位。但《市场主体登记管理条例》只明确了农民专业合作社的市场主体地位，并且在解释上也难说能把农村集体经济组织直接纳入“法律、行政法规规定的其他市场主体”的范围（有学者对此持相反观点），这表明在立法上对于农村集体经济组织的市场主体地位还存在着犹豫和模糊认识。

《农村集体产权制度改革意见》也指出农村集体经济组织不同于一般经济组织。笔者认为，农村集体经济组织是公有制性质的合作社组织，与非公有制的或者混合所有制的农民专业合作社相比，二者只是在所有制性质上有差异，不能因为农村集体经济组织承担着一定的“社会公共服务”职能，就否定其市场主体地位和营利性。为此，笔者建议《市场主体登记管理条例》第2条规定应作出相应修改，对农村集体经济组织的市场主体地位作出明确的立法表达。

（二）辩证认识“一切市场主体”的平等法律地位

立法使用了“一切市场主体”这一全称判断，应当准确把握其规范意义。就此问题，主要涉及的就是对农村集体经济组织“特别性”的辩证理解。农村集体经济组织是特别法人，有其不同于营利法人、非营利法人和农民专业合作社的特别性，但这一特别性不能成为农村集体经济组织享有超越性法律地位的理由。根据民法典规定，农民专业合作社也是一种特别法人，具有相对于其他法人的特殊性，但《农民专业合作社法》第7条仍规定：“国家保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位。”因此，农村集体经济组织不应因其为特别法人而享有特殊法律地位。

（三）在财产权平等原则下保障农民集体发展权利

《民法典》第113条规定了财产权平等保护原则。“财产权平等保护”的前提是“财产权平等”，而财产权平等不仅指财产权地位的平等，更应当是指作为财产权内容的权能在充分性和完全性上的平等。

正是因此，《农村集体产权制度改革意见》把改革的目标确立为“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”。改革的路径之一就是要“清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境”。

结语

党的“二十大报告”指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”新型农村集体经济之“新”，应体现在发展理念、经营体制、运行机制、制度创新等各个方面。在全面依法治国的制度背景下，发展新型农村集体经济尤应注意遵循一些基本的法治底线。本文所论，不是一般的法治底线，而是一些宪法底线，在改革发展中具有不可破除性。法治底线，不是发展新型农村集体经济的制度禁锢，而是根本的制度保障，对此应形成正确的观念和认识。

作者信息：王洪平，烟台大学法学院教授，吉林大学农业农村法治研究院研究员。

文章来源：本文原载《理论学刊》2023年第3期，有删减。